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农夫老黑

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年终突击花钱是因为超收太多  

2011-12-12 07:53:15|  分类: 财经论坛 |  标签: |举报 |字号 订阅

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年终突击花钱是因为超收太多
2011年12月02日23:36  来源:中国经营报  作者:梁发芾
 据《中国青年报》报道,年终各地又迎来突击花钱潮。去年年终,政府突击花掉两万亿元的财政收入,而今年在剩下的一个月内,政府将要突击花掉3.5万亿元。
  目前各级政府存在的突击花钱的现象,其实来自两个不同的原因。一个原因,是政府要浪费性地突击花掉预算内本来可以省下来的钱,另一个原因,是要突击花掉超预算收入的,其实也是属于预算外收入的钱。对于这两个不同的原因,当有不同的治理之道。
西方公共选择理论代表人物尼斯坎南在1971年就指出,官僚机构和官僚个人的行为动机和出发点,既不是作为普遍福利的社会公共利益,也不是政治家确定的国家利益,而是官僚制组织和官僚自身的利益。官僚为了追求扩大自己的权力,提高自己的薪金、福利津贴和公共声誉,就必然趋向于扩大机关预算的规模。上级官僚为了获得其下属的支持与合作,也会追求机关预算的最大化,因为预算规模愈大,可以提供给下属成员的升迁机会和工作保障就会愈多。预算规模愈大,官僚的自我效用最大,追求预算最大化因此成为官僚机构运转和基本的官僚行为取向。
  这个理论在中国得到了印证。各级政府部门和官员,无不想方设法争取更多的预算,更多的拨款。为了争取更多预算,政府部门不惜虚构成本,虚报数字。待预算到手后,却根本用不了那么多的钱,就又想方设法突击花掉。这个问题的解决之道,在于强化预算的科学性、预见性和公开透明性,增强公众对预算的参与和监督力度,在技术上,可以实行零基预算、绩效预算等国外比较成熟的预算方法。
  其实尼斯坎南的理论还不能完全说明中国的实际,因为中国的政府和官僚,不但追求预算最大化,更有能力追求超预算的收入最大化,这更是政府年终突击花钱的顽症所在。
  十多年来,中国各级政府每年年初编制并经人大批准的预算增幅,一般和GDP的增幅保持大致相当的水平,在10%左右,而到了年终,实际财政增收的幅度,却远远高于预算规定的幅度,今年上半年的财政增收幅度高于30%,后半年略有回落,但全年的财政增幅大概仍然要保持在30%左右,这个幅度,偏离预算规定的增幅达两倍多。去年财政收入8.3万亿元,按照年初全国人大通过的预算报告,今年全国预算收入应为89720亿元,而事实上今年前10个月的财政收入已经超过去年全年的收入,今年全年财政收入超过10万亿元已经没有悬念,相对于年初89720万亿元的预算,超过的一万多亿元的部分,纯属超预算增收,或者说是预算外收入。
  这超过一万亿元的超预算增收应该怎么花,从《预算法》上,找不出答案。《预算法》管的是预算内的收支,超预算的收入怎么花,《预算法》没有规定;人大审议的也是政府的预算收支,至于超预算的收支,人大也从不审议。所以,中国的实际情况是,虽然每年年初人大批准的预算收入增幅不大,但是年终实际的财政超收却很多,而这些超收的部分,就是政府的额外收入,各级政府都会在年底之前自主花掉这些钱,不会提交人大审议批准,至多,也不过在花掉之后,给人大通报一下。让政府自主花掉超收的钱,仿佛是对政府创收的一种奖赏,一种小费。
  政府有这么多超预算的,不受预算约束的收入,可以自主支配,那么,政府从自身的意愿出发,突击花掉,是一点都不难理解了。难于理解的是《预算法》居然允许政府以远远偏离预算规定的做法去创造大量的超收。目前的《预算法》,强调足额征收,禁止“短收”,却不禁止超收。就是说,每年政府没有完成预算规定的收入,是违法的,而超过预算的征收,则多多益善,至少是合法的。这种意味着政府可以无限地去创造收入,根本不受年初预算规定的约束。本来,预算案是权力机关给政府的命令,政府必须严格执行,财政征收必须以预算规定为准绳,不多不少,不折不扣,短收违法,超收同样违背法理。
  所以,如果《预算法》明确规定政府收入不能严重偏离预算规定,像禁止短收一样禁止超收,使政府可以自由支配的超预算收入尽可能少一些,就一定程度上能够遏制年终突击花钱的弊政。可惜的是,最近披露的《预算法》修正草案,并未提及对于这条的修改。可想而知,如果预算法只禁止短收而不禁止超收,则追求收入最大化的政府必然有能力超预算收钱,然后突击花掉它,这种弊政也就生生不息。
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