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农夫老黑

一缕墨香居陋室,半部春秋知古今。

 
 
 

日志

 
 

罚缴不分离是否影响具体行政行为的合法性  

2011-11-20 18:07:13|  分类: 工商管理 |  标签: |举报 |字号 订阅

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     吴某由于交通违章被某市交通局课以行政处罚并给其送达了违法通知书通知书上载明罚款XX元限于7日内交某市交通局财务处。吴某对此不服,诉至法院。

    受诉法院经过审理,对行政处罚所认定的事实、适用的法律及处罚程序均没有争议,但对违法通知书上罚缴不分离的做法是否影响具体行政行为即行政处罚的合法性存在不同意见。

    一种意见认为,行政诉讼审查被诉具体行政行为的合法性,而且这种合法性审查是全面的,不仅包括对违法事实的认定,还包括对适用法律法规的审查。本案中尽管某市交通局适用有关交通法律法规作出罚款处罚没有错误,但由于其收缴罚款的机构与作出处罚的机构没有分离,而行政处罚法对罚缴分离则作出了非常明确的规定,因此某市交通局的做法无法掩饰其违法性,尤其是在依法治国已被确立为宪法原则,行政机关也在大力加强依法行政工作的进程中,法院应本着从严司法审查的原则审理行政案件。而且当前治理私设小金库已成为全国性的一项重要工作,因而本案应确认某市交通局行政处罚违法。

    另一种意见认为,经审理,吴某的违章事实是清楚的,证据是充足的,某市交通局作出处罚的程序是合法的,据以作出处罚适用的法律法规也是正确的,因而尽管我们无法否认罚缴不分离做法的违法性,但某市交通局作出的具体行政行为总体上是合法的,而且这一问题是发生在具体行政行为执行过程中,对行政管理相对人实体乃至程序上的权利不存在任何侵害。假如仅依此瑕疵就作出某市交通局行政处罚违法,那样似有矫枉过正的嫌疑,而且即使退一步讲,确认本案中的行政处罚违法,某市交通局可以依据确认事实立刻重新作出内容相同、但罚缴分离的行政处罚决定,这相反会增加行政相对人的救济成本或增加了相对人的诉累。因而本案宜维持原具体行政行为。以此处理更符合立法的精神原则。首先,法院对行政机关的司法监督主要是针对行政机关作出的具体行政行为的合法性进行的,而合法性主要是针对行政机关作出具体行政行为所依据的事实和法律及作出行政具体行政行为是否符合法定程序。法律之所以这样规定,是为了切实保障行政相对人实体上和程序上的权利。经过审理,本案中某市交通局无疑在这几方面都有充分的合法性依据,因而从行政机关和公民之间的关系来看,某市交通局对吴某作出的行政处罚是合法有效的,人民法院应予维持。其次,罚缴不分离是违法的,但其并不能必然地溯及到具体行政行为的合法性。对行政机关的此种违法行为,司法机关也不是坐视不管,而要积极发挥司法建议的作用,用司法建议的形式向行政机关提出其违法事实及具体的改善措施。同时对于司法建议,行政机关须依法作出明确的答复及处理结果,并要报告法院,故用此种司法监督方式也可及时有效地解决行政机关的违法行为,而不必动辄就使用撤销或确认违法的判决形式,尤其是在视效率为生命的今天。

       [编后语]  所谓罚缴不分离,是指行政处罚决定书的制作和罚款的收缴是同一个行政机关,这种现象在行政诉讼中屡见不鲜。不言而喻,罚缴不分离的行为有悖于行政处罚法的相关规定,但是,由于法律及司法解释对行政诉讼中罚缴不分离的行为如何处理没有明确规定,所以在审判实践中各地法院的做法不一,如有的法院认为,这是小节,不影响大局而置之不理,仅对具体行政行为的合法性进行审查;有的法院认为,罚缴不分离也是具体行政行为的一部分,以此节违法为由判决撤销全部具体行政行为;有的法院对行政机关的具体行政行为评判后,以司法建议的方式向行政机关指出其存在的违法事实及具体的改进和完善措施。  笔者认为,在行政诉讼中,对罚缴不分离的行为置之不理及向行政机关发司法建议书的方式是不可取的:这两种方式均不能体现人民法院司法公正、公平、公开的原则,给人以暗箱操作的印象,不利于当事人服判息诉,不能实现行政诉讼法赋予人民法院通过行政审判维护和监督行政机关依法行政的职能;而仅以罚缴不分离的行为违法为由撤销具体行政行为的处理方式与《行诉法》第五十四条第二款规定的四种情况不符,即不宜判决撤销具体行政行为,况且这种处理方式违背《行政处罚法》规定的纠正违法行为的立法宗旨。  作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构相分离是《行政处罚法》的明文规定,现实生活中罚缴不分离的做法无异是错误的,但该错误既不属于行政执法程序方面的错误,也属于法律适用和实体处理方面的错误,应当视为具体行政行为的瑕疵。据此,笔者认为,人民法院可以采取判决变更的方式予以纠正,即在判决书中明确指出行政机关罚缴不分离的行为的违法性,变更为到指定的银行交纳罚款。  一、判决变更的方式具有法律依据。以《行政诉讼法》第五十四条第四款规定:“行政处罚显失公正的,可以判决变更。”行政机关罚缴不分实质上是自罚自收,其罚款是不否依法足额上缴国库不甚明了,显失公允,人民法院判决予以变更,合理合法。  二、判决变更的方式增强判决书的说服力,消除了诉讼当事人乃至社会各界对法院暗箱操作的误解,使当事人赢官司赢得明白,输官司输得心服。  三、判决变更的方式能够体现人民法院通过行政诉讼监督行政机关依法行政的职能,实现人民法院司法公正、公平、公开的审判原则。 综上之述,对行政诉讼中罚缴不分离的行政行为采取判决变更的方式处理,切实可行,实践操作中宜于掌握。

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