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农夫老黑

一缕墨香居陋室,半部春秋知古今。

 
 
 

日志

 
 

工商部门“越位管证”现象思考(转)  

2011-11-20 18:01:40|  分类: 工商管理 |  标签: |举报 |字号 订阅

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           所谓“越位管证”,本文专指在基层工商监管工作中,将查验烟草、卫生等各类许可证件是否齐备、到期与否以及提醒变更等一些工作纳入工商年检、巡查、考核等事项中,给工商基层工作造成诸多不适和不便。本文依据基层工作实际,对越位管证的几种情况加以分析,并从法律层面作一些探讨。 

    一、工商部门对许可证越权监管的具体表现 

    一是食品安全监管中,将许可证列入工商索证的范围。在食品安全监管中,巡查人员不但要检查经营户台帐,同时还要让经营户索取卫生许可证等,关注相关许可证是否在有效期内,若有效期已届满,还要责令督促当事人换发有效许可证。管了自己的照还不够,还要管别人的证;管了本地经营户还不够,还要管外地经营户,成了太平洋的警察,但其实际意义值得重新认识。 

    二是企业年检验照中,将许可证作为查验事项。“经营范围中属于企业登记前置行政许可的经营项目的许可证件、批准文件是否被撤销、吊销或者有效期届满”,成了《企业年度检验办法》规定主要审查内容。许可部门一份份通知、联系单雪片似地飞来,对许可证已到期、未换发的企业不予年检验换照。年检人员时刻帮他们把关,唯恐遗漏造成失职。 

    三是日常监管中,将许可证作为检查事项。在日常巡查表上现在多了许可证情况一栏,成了日常监管中最突出的检查事项。在《浙江省工商基层管理系统》将“前置许可证到期数”列为一项工作提示,时刻提醒责任区干部注意监管对象的相应信息,提交材料的时效性。许可证变更后,要在准入系统“数据维护”中“提交材料”一栏中录入最新信息,并同时删除原到期许可证信息,原提示信息“许可证到期”才不再显示,多了道工作程序。 

    四是在考核监督时,将许可证期限作为一条评分内容和标准。主要有经营范围中对许可经营项目标注期限,省、市局、分局将营业执照经营范围中“正确标注许可经营项目的期限”,规定成为考核注册登记档案质量的一条标准。省、市局对责任区考核中,实际检查经营户时对市场主体登记事项中许可证到期作为一条违反登记法律法规的行为,即许可证到期,责任人要扣分。 

    二、工商部门对许可证越位监管的危害性 

    由于工商部门当前对许可证事项的重视,致使基层越权管证的现象越演越烈,既让工商干部怨声载道,又让当事人疲于奔命,更让人胆战心惊的是承担起莫名其妙的责任。 

    一是增加了被管理者的负担。对营业执照未到期而相关许可证到期,工商部门要求更换许可证后办理变更。而且诸多许可证中有关名称、地址等信息要一致,若许可证之间有关信息不一致,工商部门要求变更其中的一本许可证。但许可部门之间往往以自己的内容正确有效,互相扯皮,不予变更。经营者、工商部门成了风箱里的老鼠,两头受气。有些部门的许可证期限较短,许可期限只有1年,每年都要变更许可证期限,执照也要随之变更。被管理者奔波于一个甚至多个部门,换发了有效许可证再来工商部门办理变更手续,麻烦之极。 

    二是给年检工作造成了瓶颈。许可证统一换照期滞后于工商年检截止时间。例如采矿许可证许可证有效截止日均到当年4月30日,而每年的换证时间统一在9月份,一些当年采矿许可证到期的企业若在4月30日以后前来年检,工商部门就以许可证已到期为由不予年检,而采矿许可证换证期又未到,以致一些采矿企业无奈超出年检时间。类似于这种情况还涉及动物防疫条件合格证。动物防疫条件合格证的许可期限只有1年,每年要换许可证,营业执照随之每年都要变更,年检只能在许可证变更好后才能办理,影响了年检的进度。 

    三是对工商部门增加了工作量。登记人员必须承担起许多无谓的变更,在增加了行政成本的同时,为自己增添了毫无意义的工作量。以陆埠工商所为例,在今年的年检与验(换)照过程中因许可证到期,而办理经营范围变更的就有189家之多,大大超过了全年其他登记项目的变更数。有些行业是否需要提交许可部门意见的政策不明晰,如“环境影响评估报告”,对某些特定行为我们告知当事人需做环评,但为防范登记风险,却不归入主体档案,这种做法不仅无形增加了工作量,而且有悖于依法行政、规范行政的要求。 

    四是增加了工商监管的履职风险。巡查人员要化费更多的精力去看执照上的许可期限是否届满,然后承担起督促经营者办理或变更许可证这一自加的责任。可以说工商部门现在成了高风险职业,坐在火堆上,随时会被问责。如油漆经营问题,按照余姚市的要求,油漆经营只能在城区油漆市场,农村不能审批,只能偷偷摸摸经营油漆,执照核准为水性涂料,实际在经营油漆。农村消费者为了购买几桶油漆进城不方便,农村群众有需求,工商取缔不了。这些超范围经营的油漆店一旦出现事故,工商能逃脱了干系?在出现安全事故以后,就成了工商人被追究责任的紧箍咒:营业执照上标明的许可期限已经过期了,超范围经营了,而且督查考核内容中规定了许可证到期的检查事项,而没有发现,不予以查处,就是工商没有监管到位!现在很多工商干部只能祈求自己的责任范围不要出事故。 

    五是给了相关职能部门懈怠和推诿责任的理由。工商部门是把持经济秩序的守门员,现在成了为前置许可部门服务的守门员,但钥匙掌控在这些部门手上,什么时候开门、关门,都由别人说了算,失去了这些部门的工作主动性,而一旦出现责任事故,却给这些部门授人以柄:工商理应把关的有否去把?在把关时有否失职渎职?即使自己难咎其责,也要找个垫背的,以期自己担待的责任轻些。 

    六是使工商的公众形象受损。有些许可部门执行政策不一,理解不一,造成群众对工商的误解,如餐饮环评问题。农村餐饮店基本开在居民区,环保部门以居民区影响居民生活为由不予审批,工商部门就不能发照。环保部门把责任推给工商部门,认为工商部门多此一举,农村的餐饮根本不需环评,使公众误认为工商部门人为设置登记障碍。由于经营者的素质参差不齐,申请表填写不规范,许可部门工作人员的工作方法态度问题,不同许可部门对同一市场主体核准的地址、经营范围、名称等项目可能不一致,特别是地址方面尤其突出。工商部门要求统一各许可证项目,但各部门都坚持认为自己没有责任,要求另一方变更,许可部门之间难以求得谅解统一,使群众为难,只因为是工商部门要求其变更,否则没有这么多事了,在各部门受到的怨气最后集中在工商窗口得以宣泄。 

    三、解决工商部门对许可证越位监管的法律依据和实践探索 

    (一)越位管证产生的原因和背景。产生这些越权管证现象的原因从何而来,就是在企业登记中将许可证期限作为登记事项,并在经营范围中对许可经营项目标注期限。其依据是2004年国家工商局制定的《企业经营范围登记管理规定》,第五条规定“申请许可经营项目,……审批机关对许可经营项目有经营期限限制的,登记机关应当将该经营期限予以登记,企业应当在审批机关批准的经营期限内从事经营”。 可是,《规定》只是说“将经营期限予以登记”,在表格中记载即可,何来在将其作为登记事项在经营范围中予以标注呢?所谓登记事项,是指企业应当登记的内容。在所有的市场主体登记法规中,对登记事项都有明确规定,均未规定许可证期限为登记事项。《企业经营范围登记管理规定》作为部门规章,只能在法律、法规规定的范围内作出如何执行的具体规定,擅自将许可经营项目的经营期限作为登记事项,显然是一种越权行为。企业登记是监管的基础,由于这一越权规定的误导,在执法中引发出了一系列的不良后果。 

    (二)工商部门真正应负起许可证监管的职责内容。要及时纠正工商这种越权管“证”现象,就要明晰工商部门对许可证承担的职权底线在哪? 

    工商部门对于许可证所承担的职责,必须有法律、法规为依据。在规定前置许可的法律法规中,许可证与营业执照的关系,局限于取得许可证后方可到工商行政管理机关办理营业执照,并不涉及工商部门对许可证的监管。因此,工商部门对许可证所承担的职责,仅限于我们自己开展登记或监管的法律法规,主要涉及以下二方面内容: 

    一是企业登记中对前置许可证的审查权。依据《公司登记管理条例》第二十二条“公司申请登记的经营范围中属于法律、行政法规或者国务院决定规定在登记前须经批准的项目的,应当在申请登记前报经国家有关部门批准,并向公司登记机关提交有关批准文件”之规定,结合其他的登记法规中类似的规定,工商部门在受理企业开业或变更登记时,登记人员有权且有义务对涉及的前置许可证按规定予以审查。 

    二是查处无照经营中对所涉许可证的调查权。《无照经营查处取缔办法》第四条列举了五种违法行为,其中有四种涉及了许可证。为正确定性,依据《办法》第九条赋予的职权,工商部门可对许可证情况予以调查。这种调查,其实质是对无照经营行为有关情况的调查,而不是对许可证的检查和监管。 

    因此当出现许可证期限与营业执照期限冲突时,完全可以依据《办法》第六、第七条予以处理。即“对于已经取得营业执照,但未依法取得许可证或者其他批准文件,或者已经取得的许可证或者其他批准文件被吊销、撤销或者有效期届满后未依法重新办理许可审批手续,擅自从事相关经营活动,法律、法规规定应当撤销注册登记或者吊销营业执照的,工商行政管理部门应当撤销注册登记或者吊销营业执照。”出现上述情况,许可审批部门在5个工作日内通知。工商部门责令当事人依法办理变更登记、撤销注册登记或者吊销营业执照。由此可见,在对有照无证情形处理中,工商部门只是给予许可部门的配合处置,并不存在主动监管的职责。 

    (三)基层工商对许可证监管的企盼和展望。因此,工商部门对许可证没有法定的检查、监管权力与责任。前置许可,只是企业登记时审查的内容,已经取得许可或者批准,就依法核发营业执照。至于后续管理,自然有许可部门负责。过期了、失效了、吊销了,经营者处于无证状态,自然由许可部门负责变更或查处。在企业年检中,负责审查工商登记事项是否吻合;在日常巡查中,检查是否有营业执照、是否按营业执照核定的内容依法开展经营活动。反之,若检查时发现许可到期,工商人员也只能是口头提示而已,不能提出行政告诫(适用行政告诫的范围没有该条款),不能发《责令改正通知书》,更不能实施行政处罚。工商人员的行政行为,只能是法律法规的框架下进行,工商人员对行政许可到期情况的处置于法无据,因此,没必要作为监督考核内容。 

    当前,中央印发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》,这是完善领导干部行为规范的重要举措,有利于增强干部的责任意识,有利于提高干部的执政能力和执政水平,工商人员更要强化责任意识和依法行政意识,牢固树立科学发展观,更进一步明晰工商工作的职责权限,摈弃越位管证这种强加给每位工商人身上的无形“紧箍咒”,提升工商工作权威,以更好地实现“建设高素质队伍、运用高科技手段、实现高效能监管、达到高质量服务”的“四高”目标要求。

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